从边陲小镇到开放高地——昆明托管磨憨观察

“复兴号”（上）、“澜沧号”动车组列车停靠在中老铁路磨憨站。（新华社记者 胡超 摄）

云南省会昆明是我国面向南亚东南亚开放的重要门户、“一带一路”建设的前沿枢纽；边陲小镇磨憨地处中老铁路、昆曼国际公路的关键节点，是我国通往老挝的国家级陆路口岸。两地分别位于中老铁路国内段两个节点，相隔千里，但在改革创新的理念和作为下，产生交集互动，并融合发展：昆明托管磨憨，打破体制、机制、政策壁垒，共建国际口岸城市。

人口从2万人增至3.7万人；今年1月至6月进出口货运总量514.64万吨，同比增长21.57%；进出口货值总额258.61亿元，同比增长10.46%……磨憨这座坐落在青山绿水间的小镇呈腾飞之态，在产业承接、口岸贸易等方面探索出彰显改革特色的新路。

合力建设国际口岸城市

2021年12月中老铁路开通运营，让沿线经贸合作更为密切，磨憨是这条“黄金大通道”的重要枢纽。云南省委常委、昆明市委书记刘洪建表示，对昆明和磨憨来说，中老铁路开通运营是重大机遇，大通道带动大物流，进而带动贸易、产业发展。同时，还可积极与国内发达地区开展产业转移跨区域合作，构建以昆明—磨憨为重要节点，辐射南亚东南亚的产业链供应链体系。

2022年4月28日，云南省委、省政府决定由昆明市全面托管西双版纳州磨憨镇，昆明成为全国唯一拥有边境线和边境口岸的省会城市。专家认为，这种独具特色的“省城托管边境口岸”模式，以“两头”带“中间”，汇聚起沿线州市的合力。“这是云南和昆明主动服务和融入国家发展战略、加快建设面向南亚东南亚辐射中心的具体行动。”刘洪建说：“我们推动资源向磨憨集中、政策向磨憨倾斜，以再造一座新城的魄力推动磨憨国际口岸城市建设，打造我国面向南亚东南亚辐射中心重要支点。”

随着中老铁路通车，沿线开发提速。《昆明市推进中老铁路沿线开发三年行动计划》出台，以通道能力提升、物流枢纽建设等为重点，加快王家营物流枢纽、腾俊国际陆港、昆明—磨憨陆港型国际物流枢纽建设，强化铁路沿线基础设施保障。按规划，实施枢纽建设“一体化”、通道网络“补短板”等五大专项行动，构建“通道带物流、物流带经贸、经贸带产业”的发展格局。

托管后，有关方面推出“铁路快通”模式，昆明王家营西站和磨憨铁路口岸联动运营，缩短查验时间。磨憨铁路口岸进境水果指定监管场地位于磨憨铁路口岸监管作业场所内，设有进口水果查验平台等功能区。“老挝等国的水果在第一进境口岸快速通关。”磨憨站负责人说，列车在境外区段即可通过数据互联互通平台上传信息，入境即刻办结手续，迅速开展报关单审核，经查验合格放行的水果，立即进行列车技术检查、编组发车，通关时间大幅压缩。

记者在磨憨铁路口岸看到，货场应用数字化管理，工作人员在指挥中心远程操作无人驾驶的新能源车，提升安全性的同时，成本节约85%。“打造智慧口岸，全面运用数字化技术。比如一个集装箱由于全链条全方位做到数据采集，轨迹清楚，在货场上很快就能找到，快速装车。以前靠人力十分耗时。”磨憨站党总支书记自力说，通关效率得到提升，货物停留时间从开通之初的48小时至72小时，缩短至4个多小时。截至7月26日，磨憨站今年已发送旅客20.95万人，同比增长36.77%，今年国际联运货物累计314.8万吨，同比增长18.70%。

游客来到磨憨，办理相关手续后，持护照从磨憨通关用时约1分钟，游客感觉“很方便，很快捷”。“磨憨口岸打造智慧化模式，人员和车辆出入境便利快捷。”磨憨出入境边防检查站勤务指挥中心值班长杨俊说。

磨憨站前，磨憨中铁广场项目正全力推进，其中城市展厅（游客中心）已建成开放。该项目由中铁开投与磨憨开投组成联合体通过线上拍卖方式获取土地，共同成立云南磨憨站城城市开发有限公司作为开发主体。“总建筑面积约19万平方米，总投资超10亿元。”中铁开投磨憨中铁广场项目总经理朱树灿说，项目集智慧化商务中心、国际风情商业街等六大业态于一身，打造磨憨国门TOD城市综合体项目，成为擦亮磨憨的新名片。

“去年就组织87个项目集中开工，完成固定资产投资31.58亿元，同比增长370%。”中老磨憨—磨丁经济合作区管委会主任陈瑞斌说，枢纽区位优势正加快转化为产业和发展优势，磨憨驶上国际口岸城市建设的“快车道”。

改革创新推动沿边开放

统筹推进园区规划编制等工作；省级层面委托下放30多项行政职权事项，扩大托管区管理审批权限，每年给予18亿元资金支持；市级层面印发招商引资优惠政策，年配套资金13亿元；多个国家部委、省区市到磨憨调研指导、考察交流，数百家企业到磨憨寻求合作……“磨憨的知名度和影响力正在持续提升，人流、物流、信息流、资金流正在加速聚集。”陈瑞斌说，磨憨发展驶入“快车道”。

昆明市将依托中老铁路，联动昆明、磨憨资源，充分发挥中国（云南）自由贸易试验区昆明片区、昆明经济技术开发区、昆明综合保税区、中国老挝磨憨—磨丁经济合作区“四区”政策叠加优势，实现要素保障、政策支撑和制度创新效益最大化。“四区”发挥政策叠加优势，通过制定“跨区通办”事项，在保税仓储、运输通关等方面加强跨境多式联运协作，推进产业互补、资源共享。磨憨规划打造“站城（依托火车站片区，发展加工物流、冷链物流和货运代理等现代物流产业）、康城（依托雨林特色，发展跨境旅游、教育、医疗康养等产业）、产城（依托南坡片区，发展农副产品、纺织服装、电子产品等产业）、港城（依托国门围网区，发展跨境贸易、离岸金融、保税加工等产业）”四个空间发展之翼，针对不同片区特点布局不同产业，重点推进。

人才公寓、边民互市场、火车站政务服务中心等一批项目陆续投入使用，城市主干道东盟大道提升改造完工。陈瑞斌说，聚焦中老铁路沿线国家和地区，广泛探索与老挝、泰国等国家的成熟园区合作，多点布局跨境产能合作，实现资源共享、优势互补、合作共赢。

目前，中老双方围网区一期工程基本完工，实现物理围网闭合，初步具备“两国一园”封关运营的硬件基础。根据有关方案，中老双方规划围网区范围。其中，中方区域规划为两个片区，国际商贸服务区0.83平方公里，国际产能合作区7平方公里，国际商贸服务区已完成物理围网建设，国际产能合作区正开展前期土地收储和基础设施建设。中方区域重点发展具有市场、技术和资本优势的电子机械、进出口加工制造、跨境物流、国际金融等产业。

在中方围网区国际商贸服务区内，记者看到，国门综合服务中心已基本建成，数字经济产业园等项目正在推进。磨憨开发投资集团公司总经理罗锋说，数字产业园占地41.23亩，将打造成园区的配套设施集中区、数字化健康体验服务体验地、生态绿色街区，成为国门数字展示板块。

“沿中老两国国境线两边跨境围网，按照‘一线放开、二线管住’的原则，在围网区内实现互联互通。”中老磨憨—磨丁经济合作区管委会副主任龚云尊说，围网封关和“一线放开、二线管住”政策落地后，围网区内将享有两国政策叠加优势，实现投资、贸易、资金、运输、人员从业自由，信息快捷连通，享有产业投资和发展的最高自由度。

据介绍，相关政策落地后会在投资、贸易、资金、运输、人员从业等方面为中老两国人民带来便利和实惠。龚云尊说，“两国一园”是边贸工作的重大创新举措，立足中老双方资源禀赋，充分发挥国内国际两个市场的优势，实现产业联动、协同发展、互利共赢。

“昆明托管磨憨后，这里的变化太大了。”老挝琅南塔省经济特区管委会主任西彭·龚占巴因工作需要经常和中国磨憨方面交流协商。他说，中老铁路让老挝由“陆锁国”变成“陆联国”，是非常珍贵的礼物，期待经济合作区的建设和磨憨发展能将交通优势转化为发展优势，更好地带动双方发展。

力筑产业承接新高地

昆明托管磨憨给承接产业转移带来新机遇和新引擎。刘洪建说，昆明把沿边地区承接产业转移放到促进区域协调发展、构建新发展格局的战略背景下来谋划和推进，建立产业合作、园区共建长效机制，吸引中东部地区产业向磨憨转移，打造承接产业转移新高地。

为推动区域协调发展向更高水平迈进，昆明市制定出台重点“飞地园区”跨区域协作管理办法，明确以磨憨—磨丁经济合作区和沪滇临港昆明科技城为试点，建立跨区域协作新机制，要求各县（市）区把“飞地园区”作为共有的园区，由市级层面完善基础设施、公共服务配套，推动产业转移项目在重点“飞地园区”优先落地、高效聚集，建立利益分享机制，与本地区的发展联动。

据介绍，针对产业发展所需的用地指标、林地指标等要素，在市级层面实行差异化、精准化统筹安排，实现要素高效配置，优势互补。各县（市）区积极响应，推动招商引资和产业转移项目在磨憨“飞地园区”优先落地，吸引13家企业在磨憨注册登记，为磨憨发展注入动力。福建、上海等地企业纷纷赴磨憨考察调研，掀起产业转移、优化布局的新热潮。目前，磨憨正聚力打造优势产业，一批热带花卉、进出口贸易、供应链服务、绿色建材、制造业、物流业项目加速落地。

“规划先行，为承接产业转移提供载体。”中老磨憨—磨丁经济合作区管委会副主任赖昱辉说，从全市范围统筹调减11平方公里城镇开发边界用于磨憨发展，磨憨城镇开发边界扩至32.7平方公里，聚焦加工制造、国际贸易、现代物流、医疗康养等产业，在磨憨规划建设54.57平方公里的沿边产业园区，现已签约项目30个、协议资金100亿元。

在沿边产业园区和南坡国际产能合作区，施工机械轰鸣作业，大片建设用地平整完毕。昆明五华区产业园区占地47亩，已落地招商。“我们到这里拓展发展新空间。”五华产业园区管委会副主任陈旋说，投资2亿元，五华区在这里做飞地园区，标准化厂房等基础设施建设正全力推进，已招商7家企业，重点发展轻纺、五金加工、电子业。

另外，昆明创新央地合作模式，与中国中铁共推磨憨国际口岸城市建设。2023年2月22日，昆明市与中国中铁签署共建合作协议，增资扩股组建云南磨憨开发投资集团公司，实行“管委会+公司”模式，不仅解决开发初期基础设施建设缺人、缺钱、缺经验的问题，还推动围网区、南坡、新国门等重点片区建设在较短时间内取得明显成效。中国中铁在磨憨开发建设中发挥主力军作用，参与24个项目建设，合同金额近40亿元。

据介绍，昆明创新东西部协作模式，依托磨憨把沪滇协作从扶贫帮扶上升到产业合作，构建沿边—内地—沿海的区域协同一体化发展格局，为东西部产业转移、促进区域协调发展作出示范。“来磨憨工作一年来，我们目睹国际口岸城市加快从‘纸上’落到‘地上’，呈现在人们眼前的是发展的勃勃生机。”上海临港集团云南磨憨沪滇产业联动发展有限公司常务副总经理丛小粟说，支持磨憨建设，是一项“国家有需要、上海有要求、两地有需求”的重要任务。

双方合作共建的沪滇临港昆明科技城已建成开园，目前有20余家企业签约入驻，临港集团在磨憨的国门商贸综合体项目正在加快建设，该项目建设“两中心一高地”，即跨境服务中心、跨境物流中心、跨境产能高地。

东盟大道车水马龙，全国各地的车牌不时映入眼帘，项目建设现场塔吊林立，口岸上出入境人员来来往往……磨憨发展和建设热潮和当地的气候一样火热，“抢时间、拼进度”成为工作人员口中热词，国际口岸城市“骨架”拉开，“面孔”变美。

共建幸福安居之地

五华区帮带磨站村，以哈尼族特色民俗为主导，改造“干栏式”草顶建筑群，建设精品民宿、露营营地一体化项目；生活垃圾处理覆盖率、自然村通硬化路率、行政村5G网络覆盖率、行政村有幼儿园占比等9项指标均达100%……托管以来，昆明“五区一市”结对帮扶磨憨镇6个沿边行政村，累计投资2.67亿元，打造6个现代化边境幸福村典范。其中，村集体经济收入最高的村逾94万元，是托管前的近10倍。

“创新‘城区+边寨’帮带共建机制，加快基础设施建设，提升公共服务水平，拓宽村民增收渠道，群众获得感、幸福感不断增强。”昆明市委常委、统战部部长周红斌说，昆明立足“城市+边境”的民族工作特点，实施“以城带边、以城兴边”机制，推动磨憨在经济发展、民生保障、民族团结、基层治理等方面实现跨越。

尚冈村风情浓郁，历史悠久。盘龙区结对帮扶尚冈村，出资统一为村民提供瓦片、木材等物资，帮助村民结合民族风格特色翻修屋顶。如今，村民的房屋是青色琉璃瓦屋顶，屋顶装饰着孔雀羽毛和祥云纹样，为后续打造特色民族村落，推动农文旅融合打下基础。村民波康仁说，村里厕所都进行了改造，生活污水、垃圾也都统一收集处理了，房前屋后像花园一样。

磨憨镇镇长孙王海说，以“来七彩云南最南端品边境乡村游”为总体形象定位，为磨憨规划特色民族村落发展主题，明确44项重点任务和61项细化责任进行整体打造，如包装策划文旅项目、建设高品质民宿、培育和孵化旅游打卡地等，推动农文旅融合，吸引外出务工人员返乡创业。

当地还采用“定向式、订单式”等模式，通过举办线下招聘会和线上直播带岗的方式，提供600余个就业岗位，让村民在家门口就业。2023年，磨憨农村居民人均可支配收入增长到2.05万元，接近昆明近郊县区水平。

“听说磨憨被昆明托管后，尚冈村要大力发展文旅，打造特色小院。”36岁的陈忠和妻子依香甩之前在普洱做小生意，陈忠说这正是他向往的生活，随即和妻子一起回村创业。经过一年的打造，干净整洁的傣家小院配上时髦的露营帐篷和传统的草房独具特色，这里既能喝茶、品咖啡，也可体验傣族特色小吃和烧烤，成了远近闻名的打卡点，周末甚至一桌难求。“开业一年多营业额就有30多万元，我对未来充满信心。”陈忠还打算将老房子装修之后打造成民宿，吸引更多游客前来。

按照安排，昆明市延安医院帮扶托管磨憨镇中心卫生院。卫生院原产房、人流室、手术室设置在二楼，住院病房设在一楼，因无电梯，孕产妇转运难。为此，延安医院投资90余万元，新建手术室、产房、人流室投入使用。目前，已规范开展妇产科、儿科、创伤清创缝合等诊疗业务。“延安医院派医生到磨憨来，卫生院医护人员也分批到昆明培训。”延安医院磨憨分院副院长仓梦洁说，延安医院的托管和支持进一步提升了卫生院对孕产妇、儿童、创伤患者等的医疗救治能力。

延安医院的托管是昆明市级部门挂联包保机制的缩影。昆明组织52个市级部门分批实施154项民生补短板项目，着力解决磨憨群众急难愁盼问题。制定实施磨憨国际口岸城市教育、医疗提升三年行动计划，推动昆三中、云南师大附小等5所优质教育资源帮建磨憨中小学，市属7家公立医院对口帮扶磨憨镇11家村卫生室，实现优质教育、医疗资源共享，保障改善民生。陈瑞斌说，按照“就高不就低”原则将城乡医保、养老保险等纳入昆明市社保体系，让老百姓得实惠。（记者 王长山 赵珮然）