如何下好国家公园这盘大棋

文/绿色中国融媒体记者 耿国彪

建立国家公园体制是我国生态文明建设的一项重大制度创新，是以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策。2022年11月8日，国务院发布了《关于国家公园空间布局方案的批复》。11月30日，经国务院同意，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发了《国家公园空间布局方案》。

12月29日，在国家林业和草原局召开的国家公园空间布局方案新闻发布会上，国家林草局副局长李春良表示，到2035年，基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。在空间布局上，把我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系，遴选出49个国家公园候选区。

李春良表示，《国家公园空间布局方案》作为我国生态文明建设的重大成果，确定了国家公园建设的发展目标、空间布局、创建设立、主要任务和实施保障等主要内容。在理念和目标上，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，实现自然生态系统的原真性、完整性保护，维护国家生态安全，为建设美丽中国和人与自然和谐共生的现代化筑牢生态根基。到2025年，统一规范高效的管理体制基本建立；到2035年，基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。在空间布局上，把我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系，遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），其中包括陆域44个、陆海统筹2个、海域3个。充分衔接国家重大战略和重大生态工程，其中，青藏高原布局13个候选区，形成青藏高原国家公园群，占国家公园候选区总面积的70%；长江流域布局11个候选区，黄河流域布局9个候选区。在创建设立上，明确国家公园创建、设立以及候选区实行动态开放、考核评估、退出机制等要求。在建设任务上，提出强化自然资源资产管理、开展生态保护修复、统筹自然保护与社区发展、加强科技支撑保障、提升监测监管水平、增强科普宣教能力等六项任务。在实施保障上，包括加强组织领导、健全体制机制、完善法律法规和落实投入保障等内容。

“通过编制和实施该方案，我们将努力把总书记关于建设全世界最大的国家公园体系的科学擘画变成美好现实。方案的研究谋划和核心内容，很好诠释了‘全世界最大的国家公园体系’的理念和实践要求。”李春良说。

↑梦幻大九湖 刘庆军 摄

为什么是全世界最大的国家公园体系

那么，为什么说我国的国家公园体系是全世界最大的国家公园体系呢？李春良给出了四个方面理解：一是中国国家公园是生态文明建设的“国之重器”。国家公园空间布局方案紧密衔接以“三区四带”为核心的全国重要生态系统保护修复重大工程，涵盖了国土生态安全屏障最关键的区域。在青藏高原布局国家公园群，总面积约77万平方公里，将系统、整体保护“地球第三极”；在长江流域、黄河流域布局的多个国家公园候选区，将对长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展起到重要的支撑作用。

二是中国国家公园保护规模最大。国家公园空间布局方案规划布局了49个国家公园候选区，总面积约110万平方公里，其中陆域面积约99万平方公里、海域面积约11万平方公里，占陆域国土面积的10.3%。全部建成后，中国国家公园保护面积的总规模将居世界最大。

三是中国国家公园保护生态类型和生物多样性最丰富。国家公园空间布局方案覆盖了森林、草原、湿地、荒漠等自然生态系统，以及自然景观、自然遗产、生物多样性等最富集区域，共涉及现有自然保护地700多个，10项世界自然遗产、2项世界文化和自然双遗产、19处世界人与生物圈保护区。分布着5000多种野生脊椎动物和2.9万多种高等植物，保护了80%以上的国家重点保护野生动植物物种及其栖息地；同时也保护了众多大尺度的生态廊道，保护了国际候鸟迁飞、鲸豚类洄游、兽类跨境迁徙的关键区域。

四是中国国家公园惠及面最广。49个国家公园候选区直接涉及28个省份，全社会将共同参与国家公园建设，56个民族共绘国家公园这一美丽画卷，通过特许经营、志愿服务、生态管护公益岗位等形式吸纳原住居民、社会公众，直接加入到国家公园的保护建设管理中，共享国家公园带来的生态福祉。

《国家公园空间布局方案》的出台，是我国国家公园建设的又一个标志性成果，对于推进国家公园高质量发展、建设全世界最大的国家公园体系具有重要的指导意义。下一步，国家林草局将认真落实党中央、国务院决策部署，与相关部门、地方政府和社会各界一道，在总体规划、政策制定、资金投入、项目建设等方面推动《国家公园空间布局方案》有序实施，一张蓝图绘到底，给子孙后代留下珍贵的自然资产。

↑大熊猫 马文虎 摄

49个国家公园候选区如何遴选

在谈到《国家公园空间布局方案》49个国家公园候选区遴选的过程时，国家公园研究院院长、中科院生态环境研究中心主任欧阳志云说，国家公园是我国自然保护地体系的主体，其空间布局直接关系到我国国土空间规划和自然保护地体系构建。国家公园候选区的遴选经历了一个科学评估、分区筛选和对标确认的 过程。

在研究中，首先，建立了生态系统重要性、珍稀濒危物种代表性、以及自然遗迹和自然景观独特性的评价方法；识别了我国重要生态系统、代表性的珍稀濒危物种、以及独特的自然遗迹和自然景观的集中分布区，明确了我国需要进行严格保护的自然生态空间。

然后，以我国自然气候、地形与植被类型空间分异规律为基础，将具有相似自然生态系统类型与生态过程的自然区域划为同一自然生态地理区，全国共划分为4个生态大区39个自然生态地理区。并在此基础上，从生态重要性、生态脆弱性、保护可行性等方面进行综合评价，将生态功能极为重要、生态系统极为脆弱、急需要保护的生态空间作为极重要自然保护关键区域，大约陆域192万平方公里，海域30万平方公里，规划纳入自然保护地体系进行系统保护。

“最后，按照《国家公园设立规范》提出的国家代表性、生态重要性、管理可行性3大准入条件和9项认定指标，从各自然生态地理区中遴选出了49个需要严格保护的自然生态空间作为国家公园候选区，包括已正式设立的5个国家公园，总面积约110万平方公里，其中陆域面积约99万平方公里，占国土陆域面积的10.3%；管辖海域面积约11万平方公里。”欧阳志云表示。

中国科学院拥有生物多样性研究和保护相关的科研机构40多家，先后组织了40多次生物多样性资源方面的综合科考，积累了极为丰富的第一手资料，建有生物多样性相关的数据中心7个。目前正在开展的第二次青藏科考和第三次新疆科考都将为我国生物多样性的本底和变化提供翔实资料。在生物多样性监测与评估方面，中科院自1988年起建设中国生态系统研究网络，开展森林、草地、湿地等主要生态系统的长期定位监测和科学研究；自2011年起联合生态环境部定期开展了全国生态系统调查与评估工作，明确了全国生态系统现状与变化趋势。相关数据与研究成果可为国家公园的规划和建设提供重要科学支撑。

自2013年国家公园体制启动以来，中科院相关研究单位积极参与国家公园建设工作。生态环境研究中心开展了国家公园总体空间布局和自然保护地体系规划研究工作，作为第三方单位牵头组织开展了国家公园体制试点的中期评估和验收评估，以及多个国家公园的创建评估工作；地理科学与资源研究所、动物研究所、植物研究所、古脊椎动物与古人类研究所、南海海洋研究所、水生生物研究所、昆明动物研究所、昆明植物研究所、西双版纳热带植物园、成都生物研究所、东北地理与农业生态研究所等都积极开展国家公园自然生态系统、野生动植物、自然遗迹与景观调查与保护等相关研究。

2018年9月，中科院、青海省人民政府依托西北高原生物研究所共同建立中国科学院三江源国家公园研究院，为三江源国家公园建设管理及青藏高原生态安全和可持续发展提供支撑。2021年6月，国家林草局与中科院依托生态环境研究中心共建了国家公园研究院，围绕国家公园建设的重大需求和重点任务，聚焦国家公园领域的前沿科学问题和管理需求开展研究，为国家公园的科学化、精准化、智慧化建设与管理提供科技支撑。

中科院科技发展促进局副局长许航说，中国科学院长期开展生物多样性研究与保护、自然保护地规划与管理等方面的研究，这些研究工作将对国家公园建设提供综合性、体系化的科技支撑。

国家公园未来如何创建

在谈到国家公园具体的创建过程时，国家林草局自然保护地管理司司长王志高认为，国家公园创建和设立总的原则是，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，牢固树立生态保护第一理念，强化自然生态系统的原真性和完整性保护；坚持国家代表性和全民公益性；坚持积极稳妥，成熟一个、设立一个的原则，上下协同，多部门联动，持续用力、有序推进国家公园体系建设。

在创建阶段，按照布局方案，由相关省级政府向国家公园管理局提出创建申请，国家公园管理局会同有关部门审核批复启动创建工作，或由国家公园管理局会同有关部门商请相关省级政府直接指定相关候选区启动创建工作。相关省级政府组织开展本底调查，提出国家公园范围分区方案、管理机构设置建议方案、矛盾冲突调处方案等。在这个阶段，科学论证国家公园范围尤为重要，既要本着生态保护第一的原则，把最应该保护的划入国家公园范围，又要实事求是，结合管理机构设置以及解决历史遗留问题和矛盾冲突等多种因素综合分析合理区划范围。完成创建任务后，国家公园管理局组织开展评估。

经评估具备设立条件的创建区，由相关省级政府向国务院提出设立申请，报送国家公园设立方案等材料要件。按照国务院要求，国家公园管理局组织专家委员会进行评审，并征求有关方面意见，组织修改完善后征求省级政府意见，并委托第三方机构进行评估论证，按程序向国务院请示，经国务院批复同意后正式设立国家公园。

“在这里特别需要说明的是，国家公园创建实行动态开放的候选区机制。国家公园候选区开展创建后，经评估，确实无法达到设立要求的，不予设立。对未纳入布局方案的保护关键区域，统筹国家生态战略安全需要和管理可行性等因素，条件成熟时，经科学评估，可以按程序增补为国家公园候选区。”王志高表示，国家公园设立后，将定期组织对保护管理成效、规划实施等开展评估，对评估不达标或造成自然资源资产重大损失的，启动黄牌机制，限期整改，对整改不力、经评估确无法整改到位的启动退出机制。

在谈到编制和审批国家公园总体规划并监督实施时，国家公园研究院院长唐小平表示，总体规划既是国家公园保护管理的基础性工作，也是实现国家公园高质量建设的重要抓手。国务院批复的《国家公园空间布局方案》首次明确了国家公园总体规划编制报批程序。近日，国家公园管理局按照国办要求制定印发了《国家公园总体规划编制和审批管理办法（试行）》，进一步规范总体规划编制审批流程。总体规划不仅仅是一个技术性问题，还涉及政策、管理等方面，既要科学合理，也要适用可行。

一是关于规划内容。国家公园规划要突出生态保护第一、国家代表性和全民公益性的三大理念，围绕每个国家公园核心价值的完整性、原真性保护，明确管理目标和总体布局，细化落实设立方案提出的主要任务，重点围绕科研、监测、宣教三大平台建设组织好重点项目，协调好生态保护与社区产业转型发展的关系，做到生态保护、绿色发展和民生改善相统一。

二是关于规划方法。组建多学科、多单位参与的专业技术团队，采取先进技术方法，从国际视野、专业角度进行科学评估与客观决策。深入实地广泛调查研究，掌握第一手资料，做到心中有数，在现场发现问题、解决问题。同时，要开门搞规划，建立多方参与机制，多听取利益相关方的意见建议，特别是针对社区发展、移民搬迁、历史遗留问题处置等问题，要多听取地方政府和原住居民意见。

三是关于职责分工。按照最近印发的《国家公园总体规划编制和审批管理办法》，委托相关省级政府管理的国家公园，省级政府是国家公园总体规划编制的主体，负责组织总体规划的编制、修改和报送，并负责报送前的审图、公示和合法合规性审查；涉及多个省份的，需联合编报；省级政府对规划数据的真实性和与设立方案一致性负责。国家公园管理局是国家公园总体规划的业务指导和审批部门，负责组织专家考察论证、征求部门意见、审批并且监督实施。

四是关于审批程序。各省报送总体规划材料后，国家公园管理局将组织完成专家考察论证、征求有关部门意见等环节。重点是发挥各方优势、加强部门协作，建立两个机制：一是建立专家咨询机制，组织评估专家到现地考察、评估和论证，对重大问题专题咨询；二是建立自然资源部、农业农村部、水利部等业务主管部门联动审查机制，积极稳妥调处矿业权、基本农田、小水电、人工商品林等方面存在的历史遗留 问题。

“总体规划是国家公园保护、建设和管理最基础性工作。目前，国家公园管理局正在组织专家对5个正式设立的国家公园总体规划逐一进行现地核实和评估，同时也在进一步征求中央和国家相关部门意见。一旦相关审核、评估程序完成后，将予以正式批复实施。”唐小平表示。

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国家公园建设将有怎样的财政保障

日前，国务院办公厅转发了财政部、国家林草局（国家公园局）《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》（以下简称《意见》），推动建立以国家公园为主体的自然保护地体系财政保障制度。

《意见》提出，要坚持多措并举、加强政策协同，明晰支出责任、统筹多元资金，实行“一类一策”、分类有序推进，注重预算绩效、强化监督管理。到2025年，基本建立以国家公园为主体的自然保护地体系财政保障制度，到2035年，完善健全以国家公园为主体的自然保护地体系财政保障制度。

《意见》确定了五方面财政支持重点方向，包括支持生态系统保护修复、支持国家公园创建和运行管理、支持国家公园协调发展、支持保护科研和科普宣教以及支持国际合作和社会参与。

《意见》明确从五方面建立财政支持政策体系。一是合理划分国家公园中央与地方财政事权和支出责任。二是加大财政资金投入和统筹力度。三是建立健全生态保护补偿制度。四是落实落细相关税收优惠政策和政府绿色采购等政策。五是积极创新多元化资金筹措机制。

“ 《意见》的出台，有利于明确财政支持国家公园建设的工作目标，指导各级财政部门提高政治站位，统一思想认识，凝心聚力推进工作；有利于指导各级财政部门明确支持国家公园建设的重点方向和领域，找准着力点，加快建立以财政投入为主的多元化资金保障机制；有利于发挥财政资金、税收、政府采购等多项政策协同作用，形成财政部门上下联动、财政与其他部门横向互动的工作协同推进机制，扎实推进各项任务落地见效。”财政部自然资源和生态环境司一级巡视员、副司长凡科军表示，财政部切实强化推进国家公园体系建设的责任担当，着力加大财政资金投入和资金统筹力度，积极研究完善财政支持政策体系，不断提升资源配置效率和资金使用效益。2017年以来，中央财政已累计下达地方国家公园补助56.5亿元，支持国家公园体系建设。

国家公园空间布局与 国土空间规划如何衔接

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。在谈到国家公园空间布局与国土空间规划是什么关系，如何衔接时，自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东表示，实现空间类规划“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大改革决策。国土空间规划是对国土空间开发、保护、利用、修复在空间和时间上作出的安排，通过国家和省市县乡5级国土空间规划统筹优化农业、生态、城镇空间，将每一寸土地规划得清清楚楚，并明确每一块土地的用途管制和转换规则。进入新发展阶段，国土空间规划站在人与自然和谐共生的高度，更加重视生态空间系统保护修复，划定生态保护红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，建设生物多样性保护网络，实施山水林田湖草沙一体化保护修复。《国家公园空间布局方案》是国土空间规划的有机组成部分，是国家公园建设的根本遵循。

一是识别重要生态空间，划定生态保护红线。通过资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，优先将生物多样性维护、水源涵养等生态功能极重要区域，以及水土流失、沙漠化等生态极脆弱区域划入生态保护红线。陆域生态保护红线面积占陆域国土面积比例超过30%，其中过半为各类自然保护地，由此筑牢“三区四带”国家生态安全屏障。

二是选择具有国家象征、代表国家形象、国民认同度高的重要生态空间，作为建设全世界最大国家公园体系的基础，在全国国土空间规划中提出了国家公园陆域总面积占陆域国土总面积10%左右的规划目标。

三是通过《国家公园空间布局方案》进一步明确了国家公园总体发展布局，对国家公园内自然资源资产管理，生态保护修复、社区发展、科技支撑、监测监管、科普宣教等方面作了安排，是对全国国土空间规划的细化，也是地方各级国土空间规划衔接落实国家公园创建工作的重要基础。

四是统一了国土空间用途管控规则。通过各级国土空间规划与《国家公园空间布局方案》的紧密衔接，明确了国家公园、自然保护地、生态保护红线的空间对应关系，首次实现了所有国土空间统一规划和统一用途管制。

总的原则是，核心保护区原则上禁止人为活动；核心保护区以外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。这样安排，有利于自然生态系统原真性完整性保护，同时规范引导合理适度的人为活动，为建设美丽中国和人与自然和谐共生的中国式现代化筑牢生态根基。

“下一步，自然资源部将积极支持国家公园的创建设立工作，通过国土空间规划‘一张图’配合做好规划实施和监管。”孙雪东说。

↑晨曦 邓建新 摄

国家公园建设和保护

在谈到如何在国家公园建设和保护中发挥作用时，生态环境部自然生态保护司副司长郭瑾珑表示，国家公园汇集了我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最丰富的区域。因此，更要坚持“生态保护第一”的理念，把最应该保护的地方保护起来、保护好。

一是强化保护地人类活动监管。充分发挥遥感监测的“千里眼”作用，从2018年开始，持续对试点的国家公园等自然保护地的人类活动情况开展监测，及时发现问题，指导、督促各地进行核实、整改和销号，实现闭环管理，减少人类活动对保护地生态环境的影响。截至去年底，国家级自然保护区重点生态环境问题的整改完成率达到94.7%，其中，17个省份高 于95%。

二是严查生态环境违法行为。近年来，通过中央生态环保督察、生态环保综合执法，查处了一批影响保护地生态环境的违法违规问题。2017年以来，生态环境部联合自然资源部、国家林草局、中国科学院等6家单位，逐年开展“绿盾”专项行动，严肃查处涉及自然保护地的违法违规问题。国家级自然保护区新增人类活动问题的数量和面积实现了“双下降”，“不敢、不能、不想”违规侵占国家公园等自然保护地的政治环境和社会氛围基本形成。

三是健全生态环境监管体系。持续完善国家公园等自然保护地生态环境监管体系、提升监管能力，先后制定实施自然保护地生态环境监管工作办法、保护成效评估标准、问题整改销号指导意见和自然保护地生态环保综合执法工作意见等政策、标准和规范，构建保护地生态环境监管平台，监测评估国家公园生态环境质量，指导、帮扶各地规范开展监管工作。

郭瑾珑表示，下一步，生态环境部将持续加强国家公园生态环境监管工作：一是继续开展中央生态环保督察、“绿盾”强化监督等专项行动，加强日常执法监管，严肃查处影响生态环境的违法违规行为，保护好国家公园生态系统的原真性和完整性，将“保护第一”的理念落到实处。二是客观评估国家公园等自然保护地的生态保护成效，更加科学、精准、高效的保护好国家公园自然生态系统。三是和国家林草局、财政部、自然资源部一道，按照《国家公园空间布局方案》的部署，依法、有序推进国家公园建设，为建设美丽中国和人与自然和谐共生的现代化，提供更好的支撑保障。

《绿色中国》 A（上半月） 2023 年 1月号

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