建立国家公园体制，是生态文明体制改革的一项重大制度创新。近日，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发了《国家公园空间布局方案》（以下简称《方案》），明确了中国国家公园体系建设的时间表、路线图。《方案》遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），提出到2035年，基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。

《方案》有何亮点？这些候选区是怎样遴选出来的？下一步我国将如何建设国家公园体制？记者约请专家进行解读——

三江源国家公园黄河源园区内拍摄的扎陵湖风光 新华社发

保护面积居世界最大

《方案》确定了我国国家公园建设的发展目标、空间布局、创建设立、主要任务和实施保障等主要内容。

《方案》遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），包括陆域44个、陆海统筹2个、海域3个。其中，青藏高原布局13个候选区，形成青藏高原国家公园群，将系统、整体保护“地球第三极”；在长江流域布局11个候选区，黄河流域布局9个候选区，将对长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展起到重要的支撑作用。

这些区域总面积约110万平方公里，其中陆域面积约99万平方公里、海域面积约11万平方公里，占陆域国土面积的10.3%。全部建成后，中国国家公园保护面积的总规模将居世界最大。

它们覆盖了森林、草原、湿地、荒漠等自然生态系统，以及自然景观、自然遗产、生物多样性等最富集区域，共涉及现有自然保护地700多个，10项世界自然遗产、2项世界文化和自然双遗产、19处世界人与生物圈保护区。

在这些地域中，分布着5000多种野生脊椎动物和2.9万多种高等植物，保护了80%以上的国家重点保护野生动植物物种及其栖息地；同时也保护了众多大尺度的生态廊道，保护了国际候鸟迁飞、鲸豚类洄游、兽类跨境迁徙的关键区域。

“这些区域是我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域。”国家林草局副局长李春良表示，未来全社会将共同参与国家公园建设。比如，国家公园将通过特许经营、志愿服务、生态管护公益岗位等形式，吸纳原住居民、社会公众直接加入到国家公园的保护建设管理中，共享国家公园带来的生态福祉。

科学评估、分区筛选出候选区

这49个候选区是如何选定的？国家公园研究院院长、中科院生态环境研究中心主任欧阳志云解释说，它们的遴选经历了一个科学评估、分区筛选和对标确认的过程。

据欧阳志云介绍，2018年国家机构改革后，国家林草局委托中国科学院牵头开展了自然保护地体系规划和国家公园空间布局研究。

在研究过程中，首先根据生态系统重要性、珍稀濒危物种代表性，以及自然遗迹和自然景观独特性等指标建立了相关评价方法；识别了我国重要生态系统、代表性的珍稀濒危物种，以及独特的自然遗迹和自然景观的集中分布区，明确了我国需要进行严格保护的自然生态空间。

然后，以我国自然气候、地形与植被类型空间分异规律为基础，将具有相似自然生态系统类型与生态过程的自然区域划为同一自然生态地理区，将我国划分为4个生态大区39个自然生态地理区。并在此基础上，从生态重要性、生态脆弱性、保护可行性等方面进行综合评价，将生态功能极为重要、生态系统极为脆弱、急需要保护的生态空间作为极重要自然保护关键区域，大约陆域192万平方公里，海域30万平方公里，规划纳入自然保护地体系进行系统保护。

最后，按照《国家公园设立规范》提出的国家代表性、生态重要性、管理可行性3大准入条件和9项认定指标，从各自然生态地理区中遴选出了49个需要严格保护的自然生态空间作为国家公园候选区，包括已正式设立的5个国家公园。

欧阳志云指出，在编制《方案》过程中，经历了多轮专家论证和征求有关部门意见及第三方评估等严格的程序。同时，征求了科研机构、大学等不同领域的专家学者、非政府组织以及全国人大代表、政协委员等社会各方面意见。

动态开放设立国家公园

李春良表示，我国国家公园在创建设立上，实行动态开放原则，并设有考核评估、退出机制。

国家林草局自然保护地管理司司长王志高介绍说，国家公园候选区开展创建后，经评估，确实无法达到设立要求的，不予设立。对未纳入布局方案的保护关键区域，统筹国家生态战略安全需要和管理可行性等因素，条件成熟时，经科学评估，可以按程序增补为国家公园候选区。

同时在设立后，将定期组织对保护管理成效、规划实施等开展评估，对评估不达标或造成自然资源资产重大损失的，启动黄牌机制，限期整改；对整改不力、经评估确无法整改到位的启动退出机制。

设立国家公园也将有一系列程序：首先，在创建阶段，将由相关省级政府向国家公园管理局提出创建申请，国家公园管理局会同有关部门审核批复启动创建工作，或由国家公园管理局会同有关部门商相关省级政府直接指定相关候选区启动创建工作。

第二，相关省级政府将组织开展本底调查，提出国家公园范围分区方案、管理机构设置建议方案、矛盾冲突调处方案等。完成创建任务后，国家公园管理局组织开展评估。

第三，经评估具备设立条件的创建区，将由相关省级政府向国务院提出设立申请。接下来，国家公园管理局将组织专家委员会进行评审，并征求有关方面意见，组织修改完善后征求省级政府意见，并委托第三方机构进行评估论证，按程序向国务院请示，最终经国务院批复同意后正式设立国家公园。

稳妥有序设立新国家公园

随着《方案》的颁布实施，国家公园建设进入新的阶段。王志高表示，下一步将高标准、高起点建设第一批国家公园，做好旗舰物种和典型生态系统保护工作，强化监测、科研和宣教三大平台建设。积极开展国家公园创建工作，本着“成熟一个、设立一个”的原则，稳妥有序设立新的国家公园。

同时，进一步理顺管理体制，积极推进央地共建共管，建立局省共同责任体系和协调联动工作机制。建立国家公园管理机构统筹、多部门联动的统一执法体制，探索联合执法、委托执法等多种模式，为国家公园的保护、建设和管理等工作提供坚实的组织保障；进一步修改完善国家公园法（草案），指导相关省区出台国家公园地方条例，建立国家公园“一园一法”法制体系和全过程闭环管理制度。

日前，国务院办公厅转发了财政部、国家林草局（国家公园局）《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》（以下简称《意见》），提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系财政保障制度，明确将合理划分国家公园中央与地方财政事权和支出责任、加大财政资金投入和统筹力度、建立健全生态保护补偿制、落实落细相关税收优惠政策和政府绿色采购等政策。

财政部自然资源和生态环境司副司长凡科军表示，下一步，将落实《意见》要求，充分发挥财税政策保障作用，调动各方积极性，为高质量建设国家公园提供坚实保障。

原文刊登于2023年1月5日《 人民政协报 》 第 5 版生态周刊

记者：王硕